موازنة السلطة الفلسطينية لعام 2015 بين الواقع والمأمول على ضوء التقرير المالي للجنة الرقابة العامة وحقوق الإنسان والحريات العامة  *
أ.د. معين محمد رجب

أولاً: تمهيد:
من الطبيعي أن تحظى الموازنات العامة لمختلف البلدان باهتمام كبير لدى شرائح المجتمع المختلفة خاصة، وأنها تعكس توجهات الدولة وسياستها المالية عن سنة ميلادية قادمة، ومن ثم تلقى اهتماماً كافياً لدى المواطنين عامة والباحثين خاصة ولدى السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية على حد سواء، إضافة إلى الجهاز الإعلامي.
أخذاً في الحسبان أن الموازنة العامة للدولة يجري إعدادها وفقاً للأنظمة والقوانين والتشريعات المعمول بها، فهي تتضمن كافة الإيرادات العامة التي يجري تحصيلها من مصادرها المختلفة كالضرائب المباشرة وغير المباشرة، والرسوم الجمركية ومختلف الرسوم التي يجري تحصيلها مقابل ما تقدمه الحكومة من خدمات متنوعة للمواطنين. ولذلك تسعى الدوائر المختصة بجباية الإيرادات العامة بأن تلتزم بكافة ما يرد بقانون الموازنة العامة عند صدوره عن كل سنة مالية جديدة وينصرف الأمر أيضاً إلى النفقات العامة. انطلاقاً من أن فرض الضريبة لا يتم إلا بقانون وأن الإنفاق العام لا يتم إلا وفقاً للقانون.

ثانياً: ضبط الموازنة العامة من خلال التشريعات المالية:
1. تحرص السلطات المختصة على البدء بإعداد الموازنة العامة السنوية قبل نحو 6 أشهر من بداية السنة المالية الجديدة حتى يتسنى إعدادها الإعداد الكاف من جانب الدوائر المالية في كل وزارة على حدة، حتى يأتي هذا التقدير معبراً تعبيراً حقيقياً عن خصوصية كل وزارة حكومية أو هيئة عامة وما في حكمها وذلك بالاستناد إلى:
• الخطاب المالي الدوري الذي يوجهه وزير المالية بتكليف الوزارات بالبدء بإعداد مقترح الموازنة الجديدة، وغالباً ما يبدأ ذلك من مطلع تموز/ يوليو من كل عام إذا كانت الموازنة الجديدة تبدأ في كانون الثاني/ يناير حتى كانون الأول/ ديسمبر. حيث يحدد الخطوط العريضة الواجب الاسترشاد بها في إعداد الموازنة العامة لكل وزارة، وأهمها وفرة الحصيلة مع تحقيق العدالة في آن واحد وترشيد النفقات بالقدر الكاف.
• الاستناد إلى ما تحقق فعلاً في السنوات السابقة بالنسبة للنفقات العامة الجديدة ومدى حاجة الوزارة للتوسع في كل بند من بنودها أو تقليصه، وكذلك الأمر فيما يتعلق بتقديرات الإيرادات العامة ببنودها المختلفة.
• يتم الاستفادة من تقريرهيئة الرقابة الإدارية والمالية العامة الذي يعد سنوياً بعد انتهاء السنة المالية فيما يسمى الحساب الختامي والذي يتم بموجبه فحص ومراقبة كافة الإيرادات الفعلية والنفقات الفعلية التي تحققت في السنة الأخيرة وبيان درجة أو معدل الانحراف بين كل بند من بنودهاوالمتضمن كافة الملاحظات الواجب الأخذ بها وتقديم الردود والإيضاحات عن أية مخالفات، ورفع الدعاوي القانونية على المخالفين.
2. تجميع موازنات الوزارات في موازنة موحدة: مع انتهاء كل وزارة من إعداد موازنتها تقوم وزارة المالية بالمراجعة الشاملة لما قدمته الوزارات من مقترحات ثم تجميعها في موازنة موحدة.
• على ضوء ذلك يتم التوصل إلى تقديرات لمجموع النفقات العامة على مستوى البلاد ثم تقديرات لمجموع الإيرادات العامة، مما يعني إمكانية الوقوف على حالة الموازنة العامة المقترحة من حيث الفائض أو العجز أو التوازن.
• أمام السيناريوهات الثلاث المتوقعة فإن عجز الموازنة يلقى اهتماماً متزايدً لأنه يترتب عليه البحث عن سبل تغطية هذا العجز وذلك بعد أن تكون قد تمت مراجعات تفصيلية شاملة لإدخال أية تعديلات.
3. دور السلطة التشريعية:
• يجرى بعد ذلك عرض الموازنة العامة المقترحة على مجلس الوزراء لمزيد من النقاش والبحث والتمحيص ومن ثم إدخال ما يمكن إدخاله من تعديلات، توطئة لعرض الموازنة المقترحة على السلطة التشريعية كأعلى سلطة رقابية في البلاد.
• استناداً إلى النظام المالي فإن المجلس التشريعي الفلسطيني يتولى دراسة مشروع الموازنة العامة من خلال عدة قراءات. الأولى قراءة عامة بحضور جميع النواب، والقراءة الثانية من خلال لجنة الموازنة كجهة متخصصة باعتبارها على اطلاع بكافة المفاهيم والمصطلحات المتعلقة بالموازنة، مما يتيح أيضاً اقتراح إدخال ما يلزم من تعديلات.
• تعرض الموازنة العامة المقترحة التي مرت بمراحل متعددة من الإعداد والتحضير والنقاش والمراجعة للتصويت عليها من جانب السلطة التشريعية التي يكون من مسئوليتها إقرار الموازنة في صورتها النهائية أخذاً في الحسبان ما تمخض عن التعديلات النهائية بعد حدوث عجز أو فائض أو توازن في الموازنة العامة.
4. توازن وخلل الموازنة العامة:
• لما كانت حالة التوازن بين الإيرادات العامة والنفقات العامة حالة مثالية يسعى إليها كل مجتمع بمراعاة أن يكون التحصيل قد تم على ضوء التزام كافة المكلفين بأداء ما عليهم وحرص دوائر الجباية على القيام بتحصيل كل ما يتطلبه القانون، الأمر الذي ينطبق على حالة النفقات التي تمكن الحكومة من تقديم خدماتها المختلفة لكافة المواطنين.
• أما في حالة الفائض فيكون الاهتمام بكيفية الاستفادة من هذا الفائض عند تحقيقه هل يجري تحويله إلى الحساب الاحتياطي العام للدولة، أو الاستفادة منه في أية صورة من الصور كاستثماره في الداخل أو الخارج في مشاريع ناجحة تحقق مزايا المجتمع أو تقوم بإقراضه أو استخدامه في أية أغراض نافعة.
• تتمثل المشكلة الحقيقية في العجز الكبير المزمن الذي يواجه الموازنة أما العجز المحدود فإن مواجهته تكون في متناول اليد، وعليه فإن حالة العجز الكبير تفرض على الحكومة اتخاذ التدابير الملائمة لكيفية تغطية هذا العجز فقد يكون ذلك بتفعيل الإيرادات العامة بطرق مختلفة استناداً إلى القوانين المعمول بهاأو بتقليص النفقات العامة الترفية أو بالجمع بين الطريقتين في آن واحد.وقد تكون الدولة مضطرة إلى الاستدانة أو إصدار سندات حكومية بغرض الحصول على إيرادات تمكنها من سداد العجز.
ويراعى في الأحوال حجم الديون العامة إن وجدت ونسبتها إلى الناتج المحلي الإجمالي وهل هذه الديون تتجه للتناقص أم إلى التزايد وما هي الأعباء المترتبة عليها كفوائد يلزم أداؤها بجانب الأقساط الواجب سدادها استناداً إلى اتفاقية القرض.

ثالثاً: الآثار المترتبة على الالتزام بالتشريعات المالية:
1. ضبط وانتظام الأداء المالي:
لما كانت التشريعات المالية تنظم أعمال الأداء المالي وفقاً لمواعيد وضوابط معينة فإنه يترتب على ذلك التزام الدوائر المالية بالعمل بشكل منظم ومنتظم وفق ما يصدر عن قانون الموازنة العامة السنوي الذي يفترض صدوره قبل نهاية كانون الأول/ ديسمبر من كل عام ومن ثم يأتي تنفيذ هذا القانون ملزماً مع بدء السنة المالية الجديدة، وبالتالي تمكين الحكومة وأجهزتها التنفيذية من القيام بخدماتها للسكان على الوجه الأكمل وفي المواعيد المحددة لها.
2. إمكانية اتخاذ القرار المالي المناسب:
وذلك في ظل سياسة مالية واضحة المعالم وذلك من منطلق وجود وقت كاف للتحضير والإعداد الذي من شأنه إعطاء الوقت الكافي للاختيار بين البدائل عند اتخاذ القرارات.
3. تمكين الحكومة من الوفاء بالتزاماتها تجاه الغير:
 سواء تعلق الأمر بالموردين أو بالدائنين في الداخل أو الخارج، مما يزيد الثقة بالأداء الحكومي ويساهم في تحسين مستوى تصنيف الدولة من حيث الوفاء بالتزاماتها.
4. الأثر الإيجابي على النمو الاقتصادي:
 من خلال توفير المناخ المناسب للنشاط الإنتاجي وتفعيل دور مضاعف الإنفاق الحكومي مما يساهم في زيادة الدخل القومي بمعدلات عالية.
5. وقاية البلاد من استمرار التعرض لحالات الابتزاز:
وهي الناشئة عن استمرار اللجوء للدول المانحة أو الدول الدائنة كما هو الحال في بلادنا وبالتالي تجنيب المجتمع من هذه الآثار السلبية التي لها انعكاساتها على استقلالية وسيادة الدولة.
6. تحقيق الاستقرار الوظيفي للعاملين وأسرهم:
 مما يمكنهم من التفرغ التام لأعمالهم دون قلق فينعكس ذلك إيجابياً على أدائهم وعلى القيام بواجباتهم تجاه الجمهور وتجاه المجتمع في مجالات الحياة المختلفة، مما يحقق الثقة المتبادلة بين الحكومة وجمهور مواطنيها. ليس فيالداخل فقط وإنما على المستوى الخارجي أيضاً.

رابعاً: التقرير المالي للجنة الرقابة العامة وحقوق الإنسانحول موازنة السلطة لسنة 2014:
1. انطلق إعداد هذا التقرير من خلال أحكام النظام الداخلي للمجلس التشريعي الفلسطيني وعملاً بأحكام المواد (60–63).
2. تناول التقرير مجمل الأوضاع المالية للسلطة الفلسطينية في رام الله في أعقاب انتخابات عام 2006 والانقسام الفلسطيني عام 2007 وما ترتب على ذلك من وجود حكومتين منفصلتين تتخذ قرارات كل منهما بمعزل عن الأخرى ودون أي تنسيق مع اكتساب حكومة رام صفة الشرعية المحلية والدولية واكتساب حكومة غزة صفة التمرد.
وما أعقب ذلك من فرض حصار مالي واقتصادي على قطاع غزة ثم توقف الموظفين العموميين عن أعمالهم والاضطرار إلى تشغيل البديل مما يعني إضافة أعباء مالية جديدة على كاهل الوطن.
3. تابع التقرير اشتداد حالة الحصار الاقتصادي على قطاع غزة مرحلة بعد أخرى والحروب المتوالية التي شنتها إسرائيل مما زاد من احتياجات القطاع لمشاريع البناء وإعادة الإعمار. وانعكاسات هذه الأوضاع على النمو الاقتصادي والأحوال المعيشية للسكان.
4. في ظل الفشل في إنهاء الانقسام وجدت الدول المانحة المبرر لها للتنصل من التزاماتها وتعهداتها المالية على امتداد الحروب الثلاثة.
5. لم يتم التعامل بروح اتفاق الشاطئ الموقع في غزة نيسان/ أبريل عام 2014 والذي أسفر عن تشكيل حكومة توافق لم تنجح في مهامها. وبالتالي أصبحت محافظات قطاع غزة تدار بلا وزراء باستثناء البعض منها، مع عدم اعتماد المخصصات المالية لها.
6. ترتب على كل ما سبق بقاء المشاكل العالقة بدون حلول مع تصاعد الآثار السلبية عنها في ظل عدم القيام ببدء إعمار حقيقي رغم مرور قرابة عام على الحرب الأخيرة.
7. أظهر التقرير فوارق كبيرة بين المأمول والواقع من حيث مخصصات قطاع غزة المالية والإعمارية ففي حين أن قطاع غزة يشكل نحو 40% من مجموع سكان الأراضي الفلسطينية إلا أن مخصصاته الفعلية تقل عن ذلك بكثير وتقدر بنحو 28% في أفضل الأحوال، وذلك بالرغم من أن غزة تشكل مصدراً مهماً من مصادر الإيرادات العامة سواء من خلال أموال المقاصة أو ضرائب الدخل وغيرها.
8. كان من المأمول من لجنة الرقابة العامة إعداد تقرير مالي عن الأداء الحكومي في غزة بالتوازن مع الأداء الحكومي المالي في رام الله.

خامساً: الموازنة العامة لعام 2015:
1. استمرارا لما هو معمول به منذ عام 2007 فإن خطوات إعدادوتحضير الموازنات العامة للسلطة الفلسطينية في رامالله أًصبح يستند إلى أنظمة جديدة أبرزها:
• عدم التعامل مع المجلس التشريعي الفلسطيني وبالتالي عدم عرض الموازنة العامة السنوية للنقاش والاعتماد.
• عدم الالتزام بالمواعيد المعتادة للبدء في إعداد الموازنة في وقت مبكر يسبق بدء السنة المالية الجديدة.
• إصدار الموازنة العامة بقرار فلسطيني رئاسي أي"مرسوم بقانون".
• تأخير إصدار قرار الموازنة العامة حتى نهاية آذار/ مارس من كل عام أي بعد 3 أشهر من بدء السنة الجديدة.
• يكون الالتزام بالموازنة العامة مرتبطاً بالمستجدات المتعلقة بالأحوال المالية وذلك فيما يتعلق بمدى التزام الدول المانحة بتعهداتها من جهة ومدى التزام الجانب الإسرائيلي بتحويل أموال المقاصة من جهة أخرى.
• تأتي التصرفات المالية من حيث التحصيل والإنفاقكردود فعل للتطورات السياسية والاقتصادية ويكون التركيز في المقام الأول على بند الأجور والرواتب والسعي للوفاء بهذا البند بانتظام في الأحوال العادية دون أن يشكل ذلك التزاماً كاملاً على الحكومة الأمر الذي جعل الحكومة في رام الله تخفض رواتب الموظفين على سبيل المثال إلى 60% خلال الأشهر الثلاث الأولى من عام 2015وتخفيض النفقات التشغيلية إلى 50% مع اللجوء إلى الاقتراض أيضاً مع ما لذلك من سلبيات لمثل هذه السياسة.
2. صدور موازنة طوارئ عامة لعام 2015:
جرى طرح موازنة طوارئ لعام 2015 واعتمادها أو إصدارها قبل نهاية آذار/ مارس 2015 وذلك كرد فعل لقرار إسرائيل بتجميد تحويل مستحقات السلطة الفلسطينية من أموال المقاصة. مما أحدث ارتباكاً في الحياة المعيشية اليومية للمواطنين وتعقيد الأوضاع الدائنية والمديونية. وقد تم إعداد هذه الموازنة دون الحصول على فرصة كافية للدراسة والنقاش.
3. جرى عرض الإطار العام للموازنة الجديدة لعام 2015 للنقاش خلال جلسة مجلس الوزراء الأسبوعية يوم الثلاثاء 11/6/2015وذلك كبديل لموازنة الطوارئ كما أن وزير المالية السيد/ شكري بشارة قد عرض استراتيجية منظومة الإيرادات والنفقات للسنوات (2014–2016) وذلك استكمالاً لموازنة الطوارئ التي سبق أن أقرها مجلس الوزراء في 24/3/2015.
بحيث تشمل الاستراتيجية تحسين الجباية بتوسيع القاعدة الضريبية وتخفيض المعدلات والشرائح الضريبية وتحسين الإدارة الضريبية وإيراداتهاالمحلية والاهتمام بالجانبالمالي مع إسرائيل ومعالجة كافة العلاقات التجارية معها ومع كافة الشركاء.
أما فيما يتعلق بالنفقات فيتم العمل على ترشيدها وتخفيض الفجوة التمويلية بتقليص قيمة الدين للقطاع العام وتنمية الموارد البشرية وتحويل مخصصات صندوق التقاعد.
وحسب مقترح مشروع قانون الموازنة فقد قدرت النفقات العامة بنحو 5.017 مليار دولار منها 3.867 مليار دولارللنفقات الجارية، 1.115 ملياردولار للنفقات التطويرية والتي تشمل 800مليون دولارلإعادة إعمار قطاع غزة على أن تبلغ الفجوة التحويلية 385 مليون دولار وبمعدل 32 مليون دولار شهرياً.
أما الإيرادات العامة فتقدر بنحو 2870 مليار دولار وبذلك يكون العجز قبل دعم الدول المانحة 2147مليار دولار. وإذا كانت الفجوة التمويلية تبلغ 385مليون دولار فإنه يستنتج أن الدول المانحة ستقدم 1762 ملياردولار. الأمر الذي يعني استمرار الاعتماد على الدول المانحة في تمويل عجز الموازنة وبشكل متصاعد، مع استمرار اللجوء إلى الدين مجدداً رغم تعاظم دعم الدول المانحة.
وبالمقارنة مع عام 2014 فإن النفقات العامة ستزداد بمعدل 3.6% في حين ستزداد الرواتب بمعدل 3.8%.وأما الإيرادات العامة فتزداد بنسبة 6%.
ويلاحظ أن زيادة الإيرادات العامة بنسبة 6% ناتج عن عوامل عديدة تسعى إليها السلطة الفلسطينية في مجال توسيع قاعدة الجباية الضريبية وفي تحسين أداء الدوائر الضريبية، علماً بأن أموال المقاصة أيضاً هي أحد مصادر هذه الزيادة والتي تشكل واردات قطاع غزة جزءاً مهماً من مصادر أموال المقاصة.
وإذا كان الدين العام الذي تلتزم الحكومة بسداده قد بلغ 2.422 ملياردولار عام 2014 فإنه يتوقع أن يزداد حجم الدين العام خلال عام 2015في حدود 200 مليون دولار في حالة قيام الحكومة خلال العام 2015 بتسديد جزء من مديونياتها. هذا علماً بأن الدين العام المجمد وغير المدرج ضمن الديون الذي تلتزم الحكومة بسداده يصل إلى نحو 2.4 مليار دولار مما يعني أن إجمالي الدين العام الحكومي يقترب من 5 ملياردولار أي أنه يمثل نحو 38.5% من إجمالي الناتج المحلي الجاري المتوقع لعام 2015، مما يعكس بوضوح الحالة بالغة الصعوبة لمالية الحكومة وأنها باستمرار عرضة لهزات مالية ترجع للعوامل الآتية:
• الاعتماد بشكل كبير على أموال الدول المانحة كما سبق ذكره رغم الحاجة إلى تقليصها عاماً بعد آخر ليتم التخلص منها بشكل نهائي ولو على المدى المتوسط أو البعيد.
• الاعتماد بشكل كبير على أموال المقاصة التي هي أهم مصادر الإيرادات العامة والتي تتحكم بها إسرائيل وقادرة على تجميدها متى شاءت.
• الاعتماد على الاقتراض المحلي أو الدولي مما يعني تحميل المجتمع بأعباء إضافية.
• التأجيل المستمر لسداد الديون العامة المحلية المجمدة وكأنها ديوناً معدومة من وجهة نظر الدائنين الأمر الذي يشكل استغلالاً للنفوذ بدون وجه حق مع حرمان الدائنين من استحقاقاتهم التي طال أمدها دون أي التزاممن جانب الحكومة بجدولة هذه الديون توطئة لسدادها.
• التأخير المستمر في طرح الإطار العام للموازنة إذقرر مجلس الوزراء تكليف وزير المالية بمواصلة التشاور حول مشروع الموازنة خاصة مع الوزراء ورؤساء المؤسسات الحكومية لتوفير إطار وطني شمولي يهدف إلى توحيد الجهود والعمل ضمن رؤية واحدة تقود لتوطينه في السياسات والتدابير المحلية.
ويفهم من ذلك أن موازنة عام 2015تأتي استمراراً للسياسة العامة المعمول بها في الموازنات السابقة. وأن هذه الموازنة لم يتم اعتمادها حتى الآن وإنما سيتم استكمال مناقشتها لعرضها مجدداً على مجلس الوزراء ويأتي ذلك بعد انقضاء نحو 6 أشهر من بداية السنة المالية الجديدة.
 
* ورقة عمل قدمت لورشة عمل بعنوان " المشهد الفلسطيني في عام " نظمتها إذاعة الرأي الحكومية في غزة بتاريخ 14\6\2015